Нина Шершова

Если судить по количеству законопроектов, то национальный регулятор в области энергетики является одной из наиболее реформируемых институций. За последние полтора десятка лет в Верховной Раде зарегистрирован десяток проектов законов о регуляторе, последний из которых (№1540-VIII от 22.09.2016) был принят Радой в сентябре прошлого года. В ноябре президент подписал его, а в марте утвердил план ротации председателя и членов комиссии.

Предполагается, что ротация и другие меры, определенные в принятом законе, повысят качество работы регулятора. Тем не менее, есть ряд проблем, которые пока не удалось решить и неясно, насколько удастся решить в будущем.

Сама ротация сейчас фактически заблокирована – Верховная Рада дважды не утвердила свои кандидатуры в  конкурсную комиссию по отбору кандидатов на должности членов Национальной комиссии, осуществляющей госрегулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг (НКРЭКУ). При этом, указом от 26 мая т.г. президент Петр Порошенко уволил Юрия Голляка и Владимира Евдокимова с должности членов НКРЭКУ.

«У меня большие сомнения, в том, что ротация будет проведена в предусмотренный срок, – говорит президент Энергетической ассоциации Украины Василий Котко. – Если процесс затянется, это еще более усугубит ситуацию».

Даже когда конкурсная комиссия, в которой свои квоты имеет парламент, президент и Кабмин, будет создана, она не станет эффективным механизмом ротации НКРЭКУ, убежден В.Котко.

«С одной стороны выборность – здорово. Может, когда у нас лет через несколько все устаканится, то это будет хорошо. А пока выборность – это лотерея. Может быть хороший состав, а может, такой, который не будет показывать достаточного уровня квалификации», – отметил эксперт.

Зависимость национального регулятора

Принятый недавно закон должен, кроме прочего, способствовать созданию по-настоящему независимого регулятора. Нынешнюю комиссию часто считают выразителем интересов энергетических монополистов.

К сожалению, надежды на независимость пока не оправдались, считает Геннадий Рябцев, директор специальных проектов ЧП «Научно-технический центр «Психея». В числе причин этого он называет влияние на политику регулятора одной из ветвей власти (президентской) и отвратительную кадровую политику.

Кроме того, необходимо было более активно работать над созданием энергетических рынков, реализацией тех законов, которые были приняты Верховной Радой. «Промедление с соответствующими законодательными изменениями не позволило в полной мере реализовать те задачи, которые закон возложил на регулятор. Он продолжил тянуть на себя не свойственные ему функции, которые изначально не должны были быть включены в перечень его деятельности. Все это привело к большому числу судебных исков, как со стороны компаний производителей, так и со стороны потребителей», – констатировал эксперт.

Президентская ветвь власти также ответственна за затягивание создания конкурсной комиссии, убежден он. «Это решение искусственно затягивается, ведь стоимость этого рынка – сотни миллиардов гривен. Естественно, что ветвь власти, у которой сейчас есть рычаги влияния – президентская – всеми силами пытается заблокировать все изменения. Нынешнее состояние регулятора вполне устраивает тех, кто подбирал кадровый состав этого органа», - считает эксперт.

Напомним, НКРЭКУ была создана в 2014 году указом президента, ликвидировавшим Нацкомиссию в сфере коммунальных услуг и Нацкомиссию в сфере энергетики. Эксперты и некоторые политические силы заявляли о том, что такой шаг нарушает Конституцию, и, следовательно, сама комиссия и принимаемые ею решения выпадают из правового поля Украины.

Принятие закона о национальном регуляторе осенью прошлого года решило проблему его легитимности, но говорить о независимости от президента, вероятно, можно будет лишь после создания конкурсной комиссии и формирования нового состава НКРЭКУ.

Никто не представляет интересы потребителя

Строго говоря, национальный регулятор, как государственный орган, не может быть абсолютно независим от власти. В Украине он вначале был подотчетен Верховной Раде, затем, в премьерство Юлии Тимошенко, переподчинен правительству. Вопрос в том, чтобы влияние на него имели разные ее ветви, а не одна, и, главное – влияние имели потребители, с учетом интересов которых и должна формироваться тарифная политика.

По большому счету регулятор должен быть зависим от потребителя и одинаково подотчетен всем этим ветвям власти, считает экс-министр топлива и энергетики, президент Всеукраинской энергетической ассамблеи (ВЭА) Иван Плачков.

Поскольку это предполагает сложную систему взаимодействий и не всегда возможно обеспечить объективность в отношении потребителя, в некоторых странах есть специальные органы из профессионалов, которые контролируют деятельность регулятора в процессе его работы. Например, в Великобритании это Служба по регулированию электроэнергетики.

Именно к такому органу, который выполняет арбитражные функции, обращаются потребители по всем вопросам. Специальный орган с такими функциями необходим, поскольку суды не могут разобраться в этой сфере в силу ее специфичности.

Служба делает запросы регулятору и дает рекомендации по необходимым изменениям и правильности того, или иного решения. Если возникают судебные разбирательства, то суды ориентируются на заключение этого органа, делая туда запросы.

Именно то, что сейчас интересы потребителя в работе регулятора никак не представлены, и является одной из основных проблем в тарифной политике.

Основные принципы тарифной политики

Во всем мире в основу работы национальных регуляторов заложены несколько базовых принципов. Во-первых, тарифная политика должна быть прозрачной. Потребитель должен знать, из чего формируются тарифы, какие составляющие входят в цену газа, электроэнергии и пр.

Во-вторых, тарифы на первичные и вторичные энергоресурсы должны быть соизмеримыми по энергоемкости этих энергоресурсов.

В-третьих, тарифы должны быть экономически обоснованными и справедливыми. В тарифах не должно быть завышений по их составляющим – заработной плате, стоимости первичных энергоресурсов и другим затратам.

Справедливость тарифов предполагает, что они соизмеряются с доходами населения. Если платежеспособность низкая а, к примеру, цена газа высокая, государство определяет систему субсидий и дотаций.

Ни один из этих принципов в Украине не соблюдается. Тарифы непрозрачны, ни общественность, ни эксперты не знают, как они формируются, и какие составляющие в них закладываются.

«Я думаю, это знают 2-3 человека в стране. Это абсолютно закрытая информация», - говорит И.Плачков. Никто не может внятно сказать, почему устанавливаются именно такие тарифы на газ, электроэнергию и другие ресурсы.

По его мнению, тарифы также не являются объективными и соизмеримыми с точки зрения энергоемкости энергоресурсов. Если перевести в киловатты энергоемкость одного кубического метра газа, одной тонны мазута и т.д., разброс стоимости этих ресурсов будет очень значительным. На практике это, в частности, означает, что использование электроэнергии для отопления и приготовления пищи обходится значительно дороже, чем использование угля или газа.

Поэтому потребители негазифицированных регионов, у которых затруднен доступ к энергоресурсам, помимо электроэнергии, вынуждены платить за ее использование значительно больше, чем потребители регионов с лучшим доступом к разным ресурсам.

Тарифы несправедливы с точки зрения состояния экономики, платежеспособности, заработных плат и т.д. Уровень платежеспособности в стране низкий, а цены – высокие.

Необходим стратегический подход

Проблемы в работе регулятора являются частью более общих проблем энергетики Украины, среди которых одной из наиболее серьезных является отсутствие энергетического баланса, считает И.Плачков.

«На сегодня ни один государственный орган не знает точно, сколько энергоресурсов потребляет страна. Необходимо понимать, какими ресурсами страна обладает и в какой степени недостаток того или другого ресурса нужно покрывать поставками из-за рубежа и по какой цене. Имея энергетический баланс можно обосновать тарифы и показать людям, почему устанавливается та или иная цена на газ, электроэнергию и пр., откуда берутся эти цифры», – продолжает И.Плачков.

По мнению президента ВЭА, в настоящее время все решения в энергетике принимаются ситуативно, а не в контексте стратегического планирования. В правительстве, по сути, никто не координирует работу топливно-энергетического комплекса в целом.

«В правительстве должен быть первый вице-премьер по ТЭК, который бы отвечал за координацию его работы в целом. Распределение обязанностей в этой области между разными должностными лицами и органами неэффективно, все принимают решения, а ответственного нет. Это как часы, которые разобрал и пытается собрать неумелый мастер – одни колесики крутятся, другие – нет, механизм не работает», – привел пример И.Плачков.

Он также считает, что при нынешнем состоянии координации со стороны органов власти ни обновление состава регулятора, ни другие изменения, предусмотренные законом, не улучшат ее работу.

Возможны перемены

Тем не менее, некоторые изменения к лучшему в работе комиссии уже есть. «Принятый закон должен бы серьезно улучшить работу комиссии. Там есть много положений, которые реально повышают качество работы комиссии», – говорит В.Котко. В частности, в принятом законе прописано, что комиссия должна проводить открытое обсуждение замечаний и предложений к тому или иному документу.

Раньше обсуждения были не просто формальными, а представляли собой некий «черный ящик». Организации вносили свои замечания (причем никто не знал, что внес другой участник обсуждения), все это обрабатывалось в закрытом режиме, после чего на заседании комиссии просто объявлялось, сколько из замечаний было учтено в работе, сколько – нет, сколько – частично учтено. 

Принятый закон, во-первых, требует, чтобы каждая из сторон, внесших замечание, могла ознакомиться с замечаниями других сторон. Но главное, теперь обсуждение происходит открыто, с участием всех, кто подал замечания.

«Практика показывает, что теперь намного легче дать и провести какие-то предложения – сейчас их не могут просто отбросить, потому что кто-то поленился, не захотел читать или руководствовался принципом «наше всегда лучше». В этом плане Украина сейчас на самых передовых позициях в мировой системе регулирования», – подытожил В.Котко.

Таким образом, примеры реализации нового закона и тех позитивных новаций в нем, которые призваны улучшить работу комиссии, все же есть. Будем надеяться, что со временем перемен к лучшему станет больше.