Олег Кильницкий, Mind

Конец прошлой недели подарил надежду на скорое возобновление полноценной работы НКРЭКУ. Это означает, что помимо текущих оперативных дел, Нацкомиссия сможет вернуться к утверждению нормативно-правовой базы в рамках создания в стране конкурентного рынка электроэнергии. Момент сложно переоценить: Украина пока еще сохраняет шансы побить все мировые рекорды по скорости подготовки и запуска наиболее сложной отраслевой реформы и внедрить новую рыночную модель в энергетической отрасли уже к 1 июля 2019 года. 

Почему регулятор «завис в воздухе»? НКРЭКУ в ноябре оказалась в состоянии паралича. 26 ноября президент Петр Порошенко должен был подписать указ об увольнении еще двух членов Нацкомиссии, после чего регуляторный орган терял кворум и должен был уйти на простой до весны следующего года – до формирования нового состава комиссии в соответствии с законом об НКРЭКУ. Угроза полной остановки работы ведомства замаячила еще с лета, причиной чему послужило невыполнение Администрацией президента, Верховной Радой и Кабмином закона об НКРЭКУ. В соответствии с документом, три органа власти еще весной этого года должны были делегировать пять членов в состав Конкурсной Комиссии (КК) по выбору новых членов Нацкомиссии в количестве семи человек.

Однако на протяжении полугода ничего не было сделано. В итоге, к ноябрю, в составе Нацкомиссии оставались только четыре члена из семи. Трое были поэтапно уволены в соответствии с законом об НКРЭКУ, и еще двоих отставка ожидала 26 ноября. После этого комиссия, с двумя членами «на борту», теряла кворум и должна была прекратить свою работу, пока не соберется КК и не выполнит все необходимые бюрократические процедуры для назначения новых членов. Процесс мог затянуться до марта 2018-го, а то и дольше.

Ситуация осложнилась тем, что член НКРЭКУ Борис Цыганенко с 13 ноября ушел на больничный, вследствие чего Нацкомиссия потеряла кворум еще раньше 26 ноября, и не смогла утвердить целый ряд документов тарифного, лицензионного, инвестиционного характера. Однако ключевая проблема состояла даже не в этом.

Чем это грозило? Понятно, что электростанции никто не остановит, и в условиях чрезвычайной ситуации на энергорынке в любом случае нашлись бы юридические механизмы для удержания стабильной работы энергосистемы, даже без распоряжений регулятора. Большее беспокойство вызывали грядущие сбои в подготовке и утверждению целого пласта вторичного законодательства в контексте реформирования рынка электроэнергии в Украине.

В частности, до 26 ноября планировалось утвердить правила рынка, методики присоединения к электросетям, кодексы системы передачи, распределения и коммерческого учета и т. д. Конечно, эти документы утвердили бы и следующей весной, однако ненужные проволочки могли расхолодить участников экспертных рабочих групп и представителей стейкхолдеров, вызвав ненужную апатию и потерю мотивации в продвижении реформы.

Тем не менее в конце прошлой недели наметился позитивный тренд.Администрация президента «проснулась». Ключевые стейкхолдеры, осознав энергетическую опасность, предварительно согласовали вариант выхода из ситуации. Первое: Кабмин подает изменения в закон об НКРЭКУ по части продолжения полномочий действующих членов, а также временного сокращения кворума до трех человек. Второе: Петр Порошенко не подписывает указ об увольнении двух членов комиссии. Срочное голосование в Раде по внесению поправок в закон должно состояться 5 декабря.

Понятно, что описанный выше сценарий может не реализоваться. Однако, как бы там ни было, план работ понятен и определен. Причин для саботажа нет. А стало быть, реформа энергорынка продолжает оставаться ключевой на повестке дня.

В связи с этим Mind решил начать освещение процесса преобразований стратегической отрасли страны с самого сокровенного и важного для потребителя вопроса: как реформа скажется на цене киловатт-часа?

Пока на него не сможет ответить никто. И все же, исходя из предложений и прогнозов, можно заключить: существенного повышения цен для промышленных потребителей не должно произойти. Возможно, увеличение составит порядка 30%. В то же время для населения подорожание окажется гораздо более существенным. В зависимости от жесткости применяемых сценариев, рост может составить от 70% до 180%. Впрочем, тарифы для бытового сектора можно пока и не повышать, а реформу затормозить, сославшись на отсутствие ненаказуемой «политической воли». Хотя вряд ли с этим согласятся западные партнеры и доноры.

11 июня этого года вступил в действие закон «О рынке электрической энергии», который предусматривает создание в стране конкурентного энергорынка. Согласно документу, с 1 июля 2020 года, в Украине должен заработать полноценный и полномасштабный конкурентный рынок электроэнергии. Реформа проводится в два этапа: до 1 июля 2019 года будет длиться подготовительный период, после чего понадобится еще один год на переходный период – этап практического запуска новой модели рынка.

Впрочем, эксперты уже сегодня называют дату 1 июля 2020 года сверхоптимистической и сомневаются, что Украине удастся уложиться в три года.

В чем суть реформы? Вкратце напомним: основным смыслом реформы является упразднение государственной монополии на оптовую торговлю электроэнергией в лице ГП «Энергорынок» с переходом к прямой свободной продаже электроэнергии от производителей потребителям и поставщикам.

Новый конкурентный рынок будет функционировать в четырех или даже пяти ипостасях: двухсторонние договоры, рынок «на сутки вперед», внутрисуточный рынок, а также балансирующий рынок и рынок вспомогательных услуг.

Двухсторонние договоры – это свободные контракты между производителем и поставщиком или потребителем, которые будут заключаться на срок не менее шести месяцев. Как правило, средняя продолжительность действия таких контрактов составляет около года. При этом ГП «НАЭК «Энергоатом» как госкомпанию обяжут заключать двухсторонние договоры на специальном аукционе – чтобы не было коррупции.

Рынок «на сутки вперед» – это биржа, где заявки на куплю-продажу электроэнергии будут приниматься на каждый конкретный час следующих суток. Фактически этот процесс физически мало чем отличается от того, чем и сейчас занимается «Энергорынок», формируя баланс спроса и предложения на каждые сутки в почасовом разрезе. Регулятор наделяется правом устанавливать обязательную продажу на рынке «на сутки вперед» не более 15% вырабатываемой производителем электроэнергии. Захочет больше – пусть продает больше. Это обеспечит ликвидность рынка и наличие прозрачных ценовых индикаторов в отрасли.

В целом, как предполагают в «Укрэнерго» и «Энергорыноке», производители будут выводить «на сутки вперед» порядка 60% производимой продукции. Соответственно, внутрисуточный рынок создается для торговли электроэнергией уже внутри суток, а балансирующий рынок предназначен для урегулирования небалансов между спросом и предложением в режиме реального времени.

И наконец, завершает цепочку различных сегментов рынок вспомогательных услуг, участники которого призваны обеспечивать резервирование мощности для восстановления, поддержания или замещения частоты в энергосети. Это наиболее дорогая по цене часть рынка, которая используется в периоды критических нагрузок или аварийных ситуаций в энергосистеме.

Как будет работать рынок? Все перечисленные сегменты общего конкурентного энергорынка дифференцируются в зависимости от сроков и графиков закупок, а также предоставляемой маневренной и резервной мощности. Очевидно, что наиболее дешевым электричество окажется для тех крупных промышленных предприятий, которые работают в непрерывном технологическом цикле и смогут покупать базовую мощность. Наиболее дорогой, соответственно, окажется та электроэнергия, которая потребует максимально быстрого подключения резервных источников генерации либо возврата в сеть части законтрактованной мощности со стороны потребителей.

При этом расхожий тезис о том, что у «Энергоатома» электроэнергия самая дешевая и ее сразу все раскупят, не совсем отвечает действительности. На самом деле в стране не так много предприятий, работающих в стабильном круглосуточном режиме. Поэтому потребители и их поставщики будут покупать своеобразный микс: часть электричества по долгосрочным договорам – в базовом режиме, еще часть «на сутки вперед» -- в маневренном, а еще какая-то недостающая часть пиковых объемов будет докупаться на внутрисуточном рынке. 

В новом рынке потребители и поставщики смогут также создавать балансирующие группы. Участники балансирующей группы добровольно объединяются, чтобы минимизировать потери при торговле электроэнергией на балансирующем рынке и делегируют полномочия купли-продажи электричества на рынке своему управляющему.

Кого и как реформируют? Все сегменты конкурентного энергорынка будут созданы на базе «Энергорынка» и НЭК «Укрэнерго» посредством реорганизации и разделения этих предприятий. В частности, из состава ГП выделяется так называемый Оператор рынка, который будет организовывать работу внутрисуточного рынка и «на сутки вперед». Также на базе ГП будет создан Гарантированный покупатель для покупки электричества возобновляемых источников (ВИЭ). Сам «Энергорынок» продолжит свое существование до полной реструктуризации сегодняшних долгов оптового рынка в размере порядка 31 млрд грн.

В свою очередь «Укрэнерго» преобразуется в Оператора системы передачи, который, в том числе, будет выполнять функцию администратора расчетов на балансирующем рынке и рынке вспомогательных услуг.

Таким образом, закон «О рынке электрической энергии» распределил организацию четырех упомянутых рынков между двумя участниками – Оператором рынка и Оператором системы передачи. Подобное разделение соответствует ведущим европейским трендам, однако в случае с Украиной может привести только к дополнительным процедурно-организационным неурядицам. По мнению отечественных экспертов, целесообразней было бы разместить все рынки на базе одной компании. Как это сделали в Польше.

Существенным преобразованиям подвергнется также рынок поставок электроэнергии. На протяжении 18 месяцев со дня опубликования закона, облэнерго обязаны провести анбандлинг и разделиться на два независимых субъекта – Оператора системы распределения и Электропоставщика. В свою очередь потребитель за тех же 18 месяцев должен выбрать себе будущего нового поставщика. Им может быть, как компания, отпочковавшаяся от облэнерго, так и любой другой дистрибьютор, который предложит более низкую цену. На розничном рынке в результате появляется настоящая конкуренция, так как все электропоставщики будут покупать электричество на конкурентном рынке и продавать его потребителям по свободным ценам.

Если потребитель самостоятельно не определится с электропоставщиком, его будет обеспечивать электроэнергией по регулируемому тарифу Поставщик «последней надежды». Это правило не распространяется на бытовых и малых небытовых потребителей, для гарантированного энергообеспечения которых создается Поставщик универсальных услуг. Впрочем, если электроэнергия не будет оплачена, потребителя сразу отключат.

О конкурентном энергорынке уже говорят и пишут добрых 17 лет, однако до сих отношение к главной отраслевой реформе в стране неоднозначное. «Энергоатом» и ДТЭК производят на двоих 75% всей электроэнергии.

Кто и с кем на таком рынке будет конкурировать? Этот вопрос из уст отдельных отраслевых экспертов уже давно стал риторическим. Вопрос вполне справедливый. Вероятно, что для Украины предпочтительней было бы иметь в сегменте тепловой генерации хотя бы двух-трех равносильных игроков, хотя еще в середине 1990-х их планировалось целых четыре.

Однако 20 лет спустя получилось то, что получилось. Несмотря на острую критику ДТЭК в экспертной среде, никто за последние три-четыре года так и не предложил реалистичного плана по разделению угольно-энергетического монополиста по собственности. Однако если бы такие планы и были предложены, последовал бы закономерный вопрос: а что делать в условиях свободного рынка с еще более мощным монополистом в лице «Энергоатома»?

Кстати, далеко не все симпатики государственной ядерной энергокомпании сегодня задумываются о ценовых перспективах энергорынка после 2020 года, когда НАЭК рискует превратиться в сквозную трубу по выкачиванию денег из карманов потребителей в бюджет. Это может произойти по причине сложившегося в Украине критического ценового диспаритета между ТЭС и АЭС – сегодняшняя средняя цена киловатт-часа у тепловиков более чем в три раза превышает закупочный тариф атомщиков: соответственно 1,59 грн. за 1 киловатт-час (за 9 месяцев 2017 года) против 0,46 грн.

Очевидно, что в условиях свободного рынка произойдет определенное ценовое выравнивания даже с учетом того, что тепловики займут преимущественно более дорогую нишу маневренной мощности против более дешевой базовой у атомщиков. Примечательно, что «Энергоатом», даже в случае резкого повышения цены на свою продукцию, вряд ли получит ощутимые экономические выгоды: большая часть сверхдоходов государственной компании будут просто изыматься в бюджет, что увеличит дополнительную энерготарифную нагрузку на потребителей.

А для того, чтобы атомщики не слишком радовались грядущей рыночной свободе, на них возложат почетную миссию дотирования зеленой энергетики. Не на всегда, а только на первый год переходного периода: с 1 июля 2019 года по 1 июля 2020-го «Энергоатом» из собственных средств будет покрывать разницу между зелеными тарифами на электроэнергию для ВИЭ и ее рыночной ценой. В дальнейшем, в соответствии с законом, электроэнергию ВИЭ будет закупать Гарантированный покупатель, субсидируя ее из тарифа Оператора системы передачи или, попросту говоря, из кармана потребителя.

Как будут формироваться цены? В ближайшее время ГП «Энергорынок» вместе с участниками рынка планирует запустить имитационную модель, которая позволит в тестовом режиме оценить порядок цен в разных сегментах будущего рынка. На сегодня украинские эксперты воздерживаются от ценовых прогнозов и ссылаются зачастую на европейский опыт, который свидетельствует о повышении цен на электроэнергию при переходе стран к конкурентным моделям на 25–30%. Это связано с тем, что стоимость электроэнергии в условиях свободного рыночного ценообразования начинает достигать своих объективных показателей, которые ранее административно занижались.

В то же время своеобразным ценовым компенсатором при переходе к рыночному ценообразованию выступает интеграция национальных рынков в единую европейскую энергосистему. Это позволяет расширять трансграничную торговлю электроэнергией и добиваться снижения стоимости киловатт-часа в среднем на те же 30% за счет расширения конкуренции. В настоящее время в Европе уже закончена процедура объединения национальных и региональных бирж в сегменте рынка «на сутки вперед» и начата процедура объединения внутрисуточного рынка. Уже в недалекой перспективе страны ЕС могут выйти на формирование среднеевропейской цены киловатт-часа. 

На кого ориентироваться? Показательным в общеевропейском интеграционном процессе является скандинавское объединение Nord Pool, где за четыре года, с 2011 по 2015 год цена электричества упала в два раза. 

Хотя европейский опыт бывает разным. В частности, в таких странах, как Болгария и Румыния, в ходе перехода к конкурентному энергорынку и интеграции энергосистем, цена электричества выросла в три-четыре раза с соответствующими последствиями для этих стран. 

Впрочем, Украине как минимум до 2015 года интеграция с европейской системой ENTSO-E не светит и в случае внедрения новой модели отечественные потребители останутся в изоляции на несколько лет вместе со своими национальными энергомонополиями.

Как изменится цена «тока» для промышленности?Многие украинские эксперты не ожидают резкого ценового скачка на новом конкурентном рынке, называя в своих неофициальных комментариях возможную цифру роста в те же 30%. Дело в том, что сегодняшний тариф на киловатт-час в отечественном оптовом рынке вместе с дотационными сертификатами уже и без того превышает показатели восточноевропейских бирж. Не существует критической разницы между Украиной и ЕС и в размерах розничных тарифов для промышленных потребителей.

В ноябре розничная цена на электроэнергию для промпотребителей в Украине составляет 1,54 грн за 1 кВт*час – по первому классу напряжения и 2,03 грн – по второму, при среднем розничном тарифе на киловатт-час для средних предприятий в странах ЕС в 2016 году 8,14 евроцентов. Так что «задирать» тарифы особо и некуда – можно просто остаться без потребителей и остановить экономику страны.

Иное дело, что Украина в то же время продолжает оставаться на европейском континенте страной с самыми низкими энерготарифами для населения при среднестатистической цене киловатт-часа для средних домохозяйств в ЕС в 2016 году на уровне 20,5 евроцентов за 1 кВт*час.

А для населения? Отечественные расценки на электроэнергию для бытовых потребителей ниже, чем для промышленности, и не покрывают реальную себестоимость киловатт-часа. В результате промпотребители дотируют бытовой сектор, использующий 30% электричества в стране, через систему так называемых дотационных сертификатов, которые приплюсовываются к оптовому тарифу электричества. Население при этом покупает электроэнергию по административно установленному тарифу, который не учитывает реальные составляющие структуры цены. 

Подобная практика диаметрально расходится с европейской, а ее сохранение лишает Украину возможности запустить максимально быстро и в оговоренные законом сроки полномасштабную модель рынка. Дело в том, что при сохранении заниженных тарифов для населения сужается конкурентный сектор будущего энергорынка не менее чем на 30%.

В период между принятием парламентом закона «О рынке электрической энергии» в первом и во втором чтениях рабочие группы по доработке законопроекта рассмотрели несколько вариантов смягчения ценового удара для населения при переходе к конкурентной модели. Почти все из них предусматривали возможность временного дотирования бытового сектора и малых небытовых потребителей «Энергоатомом», а также «Укргидроэнерго».   

В частности, рассматривалась возможность продажи 75% атомной электроэнергии по регулируемому тарифу «Энергорынку», либо прямая компенсация «Энергоатомом» убытков от поставок электричества населению поставщикам универсальных услуг (ПУУ). Такая компенсация могла осуществляться как путем заключения НАЭКом с ПУУ двухсторонних регулируемых договоров, так и посредством прямых дотационных платежей атомщиков в адрес ПУУ.

Однако ни один из перечисленных вариантов не был утвержден, поскольку приводил, в случае своего внедрения, к ряду негативных последствий, и не только для самого «Энергоатома». Помимо сужения конкурентного сектора рынка, пришлось бы удлинять переходный период, а также разрабатывать дополнительную нормативно-правовую базу. Да и европейское Энергетическое сообщество поджимало.

В итоге обсуждений разработчики остановились на самом либеральном и жестком варианте, который и лег в основу утвержденного закона. Его суть можно обозначить, как «переходный период для населения отсутствует». Вариант предусматривает одновременную либерализацию рынка для всех категорий потребителей с полной ликвидацией перекрестного субсидирования к 1 июля 2019 года, а также с повышением к этой дате энерготарифа для бытовых потребителей до необходимого уровня.

В оценках НКРЭКУ этот самый «необходимый уровень» означал повышение цены электроэнергии для бытового сектора в 2,8 раз. Впрочем, немногим позже об этой цифре позабыли, поскольку уже летом этого года на заседаниях рабочих групп озвучивалось повышение цены электроэнергии на 70%. Либо предлагалось просто отменить гражданам тариф на объем потребленного электричества до 100 кВт*час в месяц, составляющий 90 копеек за 1 киловатт-час с НДС.

Однако какие бы цифры ни звучали, существует ряд факторов, которые могут затормозить как повышение тарифа, так и реформу энергорынка:

В свое время в Техасе конкурентную модель внедряли четыре года. В Польше 10 лет. Уже сейчас многие эксперты называют предложенные для нас три года малореалистичными. Вопрос, что делала Украина, начиная еще с декабря 2013 года, когда Янукович подписал аналогичный и в целом очень похожий закон о либерализации энергорынка – остается за бортом.