Вопрос законности вокруг регулятора, остро стоит уже давно. Его статус менялся не менее пяти раз за 25 лет существования. И каждый раз начиналось выдумывание временного велосипеда вместо того, чтобы убрать корни проблемы, - рассказала в эксклюзивном интервью член Нацкомиссии, осуществляющей госрегулирование рынков энергетики и коммунальных услуг (НКРЭКУ), Елена Антонова, в отношении которой задействована ротация по указу президента (укр.).

Ви оскаржуєте в суді наказ НКРЕКП про припинення Ваших повноважень та звільнення з посади члена комісії внаслідок ротації за указом президента. Які будуть наступні кроки?

Для того, щоб поговорити про подальші кроки, я хочу звернутись до історії питання. По перше, у 2018 році я взяла участь у відкритому конкурсі, посіла друге місце і була призначена на посаду строком на шість років.

Нагадую, що у кінці 2019 року перегляд закону про НКРЕКП відбувся в тому числі через те, що влітку 2019 року КСУ видав рішення згідно якого фактично ані президент, ані ВРУ не мають повноважень призначати та звільняти членів комісії. Так, діючий закон надає такі компетенції виключно Кабміну.

Якщо ми подивимось на редакцію закону про НКРЕКП від 2016 року, то там чітко йшлося про те, що ротація означає звільнення.

Тепер, після рішення КСУ, ротація за рішенням президента в законі залишилась, а звільнення там немає. Члени комісії по закону підлягають ротації, але що це таке? І де написано, що це має призводити до звільнення? Наприклад, у Міністерстві закордонних справ, здається, це означає зміну сфери компетенції.

Взагалі питання законності того, що відбувається навколо регулятора, гостро стоїть вже давно. Його статус змінювався щонайменше п'ять разів за 25 років існування. І щоразу починалося вигадування тимчасового велосипеду замість того, щоб прибрати коріння проблеми. Це й створювало умови для наступних ітерацій, які часто-густо співпадали зі зміною влади. Наприклад, у 2008 тим же КСУ було визнано, що Регулятор утворюється в неконституційний спосіб рішенням Президента. Це на щось тоді вплинуло? Ні.

Подання до КСУ від 2016 року чекало рішення майже 2,5 роки. І от у 2019-му КСУ визнає, що регулятор не може бути незалежним, а президент та Верховна Рада не мають повноважень призначати членів конкурсної комісії та членів регулятора. Отримуємо новий закон. Але чи всі його положення відповідають рішенню того ж КСУ? Наприклад у 2019 році законом, тобто Верховною Радою, чотирьох членів комісії було призначено на посади всупереч рішенню КСУ про те, що Рада на має повноважень призначати членів регулятора. Тепер ситуація із ротацією…

Тобто, на Вашу думку, член комісії міг просто змінити структурні підрозділи, які йому підпорядковувалися?

Так, я займалася двома напрямками: роздрібним ринком і стратегією та міжнародними зв’язками. По ідеї, на мене могли бути перерозподілені повноваження в інших сферах регулювання. Також закон чітко говорить про те, що повноваження члена Комісії достроково припиняються відповідно до рішення КМУ про його звільнення. Рішення Кабміну немає. Указ про ротацію є. Перелік випадків дострокового припинення повноважень члена Комісії містить все: від власного бажання до смерті. І ротації там немає.

І тут я стикнулась із ситуацією не тільки наявної законодавчої колізії, а ще й ігнорування вимог закону. 1 липня я отримую наказ Комісії за підписом керівника апарату про оголошення указу президента та припинення моїх повноважень, як члена Комісії. Я вважаю, що цей наказ абсолютно незаконний. Я звернулась до суду, до центру розгляду спорів секретаріату Енергетичного Співтовариства. До цього зверталась письмово до КМУ із запитом щодо цієї ситуації, інформувала конкурсну комісію. Наразі рішення суду по моїй справі немає. Я очікую. Звісно, що я не можу вплинути на судову систему, але я вважаю, що у мене сильна юридична позиція.

Як Ви вважаєте, чому Кабмін не став видавати розпорядження про звільнення?

Після виходу указу президента про ротацію Кабмін звернувся до НКРЕКП, це документально підтверджено, з дорученням надати пропозиції щодо його виконання. У цих пропозиціях був поданий проект рішення КМУ про моє звільнення. Від НКРЕКП до КМУ. Але КМУ повернув цей проект як такий, "що не може бути реалізований". Я вважаю, що так відбулося, бо будь-яка особа в КМУ, прийнявши рішення про моє звільнення, зробила б крок, який би прямо порушував закон.

Що вам кажуть у центрі спорів Секретаріату Енергоспівтовариства і в Кабінеті міністрів?

У Секретаріаті моментально зареєстрували звернення, присвоїли номер моїй скарзі, і, я так розумію, наразі опрацьовують. Кабмін не надав відповіді на поставлені мною запитання про припинення повноважень/звільнення.

Те, що саме ви першою за новим законом потрапите під ротацію, для вас було очікувано? Адже з виходом закону експерти зазначали, що немає критеріїв відбору кандидатів на ротацію.

Дійсно критерії ротації відсутні в законі. Хто і чим керувався при підготовці проекту цього рішення, мені не відомо.

Але, я нагадаю, що я є членом Комісії, яка керувала стратегічним напрямком і співпрацювала з усіма європейськими стейкхолдерами, забезпечувала діалог із ними, вела напрямок міжнародної діяльності,проекти технічної допомоги регулятора. Чи хтось чув від міжнародних стейкхолдерів, що вони були не задоволені моєю роботою чи діалогом з комісією за цей період? І я маю письмові підтвердження про зворотне. У їхній реакції я чула здивування.

Я відповідала за напрямок роздрібного ринку, достатньо значна реформа якого відбулася в кінці 2019 року.

Так, дійсно, до приходу нашого складу в Комісію була напрацьована нормативна база. Але сама реформа, конкретні кроки, переукладення договорів для всіх споживачів країни, запуск ПОН (постачальник останньої надії – ЕР),відокремлення компаній-постачальників послуг, налагодження нових комерційних процесів в старому оптовому, а згодом і в новому оптовому ринку – це була дуже масштабна річ, яка відбулась вперше за 20 років. Проводились численні зустрічі з усіма учасниками ринку, із споживачами, проекти певних термінових рішень виписувались напередодні запуску, навіть у день, коли вся комісія святкувала День енергетика. Нагадаю, що в результаті реформи саме роздрібного ринку 200 найкрупніших споживачів України, які приєднані до "Укренерго", перестали платити тариф на розподіл.

У результаті кількість незалежних постачальників на сьогодні зросла більше ніж у три рази, їх частка ринку зросла майже в п'ять разів, ринок характеризується помірним рівнем концентрації. Так, певні проблеми були і лишаються зараз, але значних нарікань саме на реформу роздрібного ринку не було.

Аби бути в курсі найкращих світових практик побудови та реформування ринків, я вступила на навчання на річний спеціалізований курс у Флорентійській школі регулювання при Європейському економічному інституті, і закінчила його з відзнакою. Єдина в комісії. Я це робила паралельно із роботою, у вихідні.

Тому те, що мене намагаються звільнити, для мене було "дуже очікувано".

Читайте також: Зеленский утвердил схему ротации членов НКРЭКУ до 2025 года

Ви говорили з головою Комісії?

Пам’ятаю, що я одразу зауважила, що наказ НКРЕКП про припинення моїх повноважень не відповідає законодавству і за законом має бути рішення КМУ. Якоїсь чіткої розмови/відповіді я не пам’ятаю. Але, я не можу собі уявити, щоб наказ про припинення моїх повноважень оформлювався без відома голови. Також наказ був завізований керівником юридичної служби.

От що точно мене хвилювало і про що я піднімала питання, то це про моїх підлеглих. І не даремно. Згодом, по одних були організовані службові розслідування, а інший департамент просто ліквідували.

Пройшло кілька місяців після указу щодо Вашої ротації, і вже не так багато часу до наступної. Але, судячи з усього, ініціатив щодо врегулювання цієї колізії немає. Чим Ви можете це пояснити?

Як у нашій країні відбувається? Якщо є політична воля, то питання виносяться на рівень законодавства і вони вирішуються. Скоріш за все, у ключових людей немає на це політичної волі. Я не можу чимось іншим це пояснити. Всі професіонали розуміють, що є проблема. Але давайте подумаємо, хто може необхідні зміни ініціювати? І комісія могла б ініціювати, і могли б, наприклад, розглянути це питання на профільному комітеті ВРУ з питань енергетики та ЖКП.

Навпаки, скрізь лунало про буцімто-то "врешті-решт прозорий конкурс", про обрання "адекватного регулятора". І той же голова профільного комітету ВРУ був присутній на відкритті конкурсу.

Власне, питання незалежності самого регулятора теж, здається, повисло у повітрі. Остання редакція закону приймалася, як тимчасовий захід, аби не блокувати діяльність комісії з нового року через рішення КС, який вимагав вивести її з-під президентської опіки. Але за рік не ініційовано інших законодавчих змін щодо її остаточної незалежності.

Так, комісію далі треба робити незалежною. Дійсно, я вважаю, що рішення, по якому НКРЕКП підпорядковується Кабміну, тимчасове. Навіть Секретаріат Енергоспівтовариства оприлюднював на своєму сайті позицію, що при такому підпорядкуванні є певний конфлікт інтересів. Тому що з одного боку НКРЕКП входить в Кабмін, а з іншого – йому через профільні міністерства підпорядковуються значні гравці на енергетичних ринках. Це, наприклад, ОГТСУ та "Укренерго" через Мінфін, "Енергоатом" та "Укргідроенерго" через Міненерго. Тому над статусом "незалежний" треба продовжувати працювати.

Але зараз НКРЕКП фактично має виконувати доручення КМУ?

Якщо питання у сфері виключних повноважень НКРЕКП, то ні. Адже НКРЕКП має діяти відповідно до закону, яким визначаються особливості спеціального статусу та передбачено певний функціонал. Поза тим, регулятор як ЦОВВ із грудня 2019 року підпорядковується КМУ. Ясно, що є певні питання, щодо яких можуть бути доручення, і вони мають виконуватись. Закон про НКРЕКП каже, що одним із принципів діяльності комісії є самостійність і незалежність, але в межах, визначених законом.

Європейські директиви чітко говорять, якими є критерії незалежності регулятора. До речі, до гарантій незалежності належать процедури призначення та звільнення членів Комісії, в т.ч. конкурсна процедура, фіксований термін повноважень, який не може повторюватись більш ніж двічі, виключний перелік підстав дострокового припинення повноважень членів Комісії.

Але будьмо реалістами. Дзвінки, неформальні розмови, визначення якихось позицій неформальним чином – як це проконтролювати? І я не кажу зараз тільки про КМУ. Чи можуть такі речі відбуватися в реальності?Звісно ж, так. І це ніхто й ніде не побачить. Про такі речі можна робити припущення, вже аналізуючи фінальні рішення Комісії. Нагадую, що є вимога про заборону зустрічей з ліцензіатами тет-а-тет. Має бути три члени комісії, або один член і два керівники структурних підрозділів. Я особисто такої вимоги дотримувалася.

Наприклад, КМУ не може дати доручення встановити прайс-кепи?

Прайс-кепи – ні, бо це віднесено законодавством до сфери повноважень НКРЕКП. Хоча за законом про ціни та ціноутворення, КМУ має право встановлювати державні регульовані ціни. Наприклад, все що стосується спецобовязків на ринках електроенергії та газу, належить до його повноважень. Щодо газу там фактично передбачена тарифна методика для ТКЕ та донедавна – для населення. Щодо електрики теж прописано механізм, який дозволяє регулювати ціни для населення.

Члени НКРЕКП ходять на засідання КМУ?

Наскільки мені відомо, не ходять. Я не була жодного разу. Органи, аналогічні НКРЕКП – ЦОВВ із спеціальним статусом, на засіданні уряду представляє прем’єр-міністр.

Читайте також: Обьявлен конкурс по отбору членов НКРЭКУ

А як ви оцінюєте сам конкурс на посаду члена регулятора?

Я знаю, як проходив той конкурс, в якому я брала участь. Це було важко. Треба було дуже серйозно готуватися.

За поточним конкурсом я не слідкувала детально, поза як не бачу підстав для його проведення, не бачу вакантної посади, адже рішення про моє звільнення відсутнє. Для себе відзначила, що на відміну від першого конкурсу на цьому майже не було, наприклад, представників бізнесу, ключових гравців, провідних компаній. Для мене це своєрідний сигнал певної недовіри до цього конкурсу. Бачу, що й мої колеги – Олександр Формагей та Євген Магльований, які могли б піти на конкурс і були б дуже сильними кандидатами, утрималися від участі. Однак я знаю, що є певні звернення від учасників з різних питань, зокрема й щодо конфлікту інтересів члена конкурсної комісії, і розподілення його голосів, хтось звертався за записами співбесід.

Я інформувала конкурсну комісію про свою ситуацію, надала вичерпну інформацію про відсутність рішення КМУ, а також звернула увагу на конфлікт інтересів у однієї учасниці. Адже та сама особа, яка завізувала незаконний наказ про припинення моїх повноважень, брала учать в конкурсі на, начебто, вакантну позицію. Виходить, що хтось, хто працює в апараті комісії, може допомогти "прибрати" з посади члена Комісії, а потім піти на його місце. Виникає питання: а що, так можна було?

Як взагалі працювалося в Комісії, як приймалися рішення?

За того складу Комісії, за якого ми почали працювати (з 6 червня 2018 року по 4 листопада 2019 головою була Оксана Кривенко – ЕР), у мене було відчуття команди. Так, ми всі були різні, не завжди погоджувались один з одним, нам всім довелося багато вчитись і розбиратися з низкою нестандартних питань, але ми працювали командно. І, стосовно значних викликів, ми опрацьовували питання, дискутували. Приходили до якоїсь всім прийнятної формули й дотримувались її. В новому складі Комісії, який змінився рік тому, я не відчуваю командного духу. Наприклад, про суттєві, дуже серйозні рішення я часто дізнавалася вже тоді, коли вони були в порядку денному.

Це нормально для широкого загалу, для зовнішніх стейкхолдерів - зайти на сайт Комісії та проаналізувати порядок денний,але не для її члена. Адже член НКРЕП має відповідати за кожне рішення, з яким він працює. Адже йому питання ставитимуть і споживачі, і суміжні органи державної влади, і навіть контролюючі органи. Завжди можуть спитати, чому так проголосували, про що це рішення? Тому я затрачала масу зусиль на те, щоб розбиратися з питаннями порядку денного після того, як я їх бачила на сайті. Доводилося в останній момент звертатися до профільних членів Комісії, до відповідних співробітників. До слова, вичерпну інформацію вдавалося отримувати не завжди. Я вважаю, що це неправильна побудова процесу.

Ви голосували за Валерія Тарасюка?

До цього голосування взагалі багато питань. Однак це було таємне голосування.

Реформа ринку електроенергії дещо відстає від реформи ринку газу. З чим це пов’язано?

Дійсно, ринок газу йде вперед порівняно з ринком е/е. Це не означає, що там немає проблем. Понад те, на моє переконання, причина в тому, що, нажаль, без якогось зовнішнього тиску чи зовнішніх чинників реформи йдуть дуже повільно. Наприклад, зміна моделі ринку газу, фінансове збалансування "Нафтогазу", що призвело й до певної цінової політики на ринку природного газу - все це зумовило отримання зовнішнього фінансування для України від МВФ ще 2015 року. У 2012 році Україна вступила до Енергетичного співтовариства, наприкінці 2014-го взяла на себе зобов’язання імплементувати 3-й енергетичний пакет. І вже 2015 року було прийнято закон про ринок газу, потім за півроку напрацьована вся нормативна база, і з 2016 року ринок запрацював у новій моделі. Єдиний пункт, який був максимально затягнутий в часі - це відокремлення оператора ГТС.

Там, де реформи не є умовою отримання макрофінансової допомоги, темпи набагато повільніші. Щодо ринку електричної енергії тільки 2017 року було прийнято закон, до березня 2018-го ще півтора року писалася нормативна база, роздрібний ринок реформовано з початку 2019-го, а ще через півроку – опт. Процес тривалістю в п’ять років, на відміну від двох у газовій сфері.

В різний час умовами зовнішнього фінансування у сфері електроенергетики були й приватизація обленерго, і приведення тарифів для населення до економічно-обґрунтованих рівнів і "значний прогрес у сертифікації" оператора системи передачі. От тоді й були конкретні та швидкі рішення.

Як ви оцінюєте роботу нового ринку е/е?

Я підтримую європейський напрямок розвитку України. Живу з родиною тут. Тому для мене важливо, щоб Україна була якомога ближче до цивілізованих європейських країн. У робочому аспекті для мене це правила та практика функціонування енергетичних ринків, які мають відповідати європейським. Ба більше, я працювала в бізнесі й можу тверезо оцінити, яка асиметрія інформації присутня в регулятора порівняно із регульованими бізнесами. Тому це ілюзія, що регулятор є кращим менеджером, ніж реальний менеджмент компанії. Я щиро переконана: те, що було зроблено в сфері реформування ринку електроенергії та газу, принаймні, за період моєї роботи, було зроблено правильно. Але в нас як завжди. На етапі запуску нової моделі я не могла уявити, що відбудуться ті процеси, які почалися із кінця 2019-го - початку 2020 року. Це як марафонець, який майже півроку нормально собі біг, а потім почала боліти рука, потім нога і т.д. Так, були певні проблеми, які не вирішувалися роками. Але уявити таку кризу та накопичення заборгованості між учасниками було неможливо.

Звідки взялися ці борги?

Факторний аналіз ніхто в регуляторі не робив, або робили, але я його не бачила. На мою думку, є декілька ключових факторів, зокрема й ті процеси на ринку, внаслідок яких була провалена ціна.

Прододжение читайте во второй части интервью Елены Антоновой.